Государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.
Функции государственного управления присущи всем государствам. Вопрос о функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов. Однако ученые пришли к общему мнению: функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства сохраняются различия в методах и формах реализации функций, а следовательно, выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами -
государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.
См., например: Аржанов М.А. Государство и право в их соотношении. М., 1960; Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979; Бачило И.Л. Функции органов управления (Правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 23, 44; Каск Л.И. Функции и структура государства. Л., 1969; Манов Г.Н. Советское общенародное государство: Цели, задачи, функции. М., 1978; Черноголовкин А.Т. Теория функций социалистического государства. М., 1970.
Центральное место в вопросах государственного управления занимает принцип разделения властей. Целью теории разделения властей является создание эффективного механизма функционирования государственных органов, обеспечение безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, политических свобод.
Надо признать, что функции государства взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. Однако необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.
Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей - системе сдержек и противовесов.
В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.
Следует отметить, что определения ветви власти, представительной (законодательной) в частности, в современной российской науке, несмотря на обилие исследований органов представительной власти и принципа разделения властей, дано не было. Вместе с тем представительная (законодательная) власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера - также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название "парламент".
Современный парламент формировался не сразу, он вырастал из фактических общественных отношений и характеризуется исключительной гибкостью, имеет свои этапы развития и национальные оттенки.
В политическую науку парламент вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти - ее законодательную функцию и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало настоящую революцию в государственном управлении. Исходя из этого, парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т.е. политической, как процесс превращения человека из подданного и бесправного в гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.
Термин "парламент", скорее всего, происходит от французского parlement (parler - говорить). В переводе на русский язык это означает не совсем благозвучное для нашего слуха "говорильня". Поэтому общепринятым термин стал под влиянием английского parliament или немецкого Der Parlament. Тем не менее этимология слова довольно основательно раскрывает сущность обозначенного им политического явления. См.: Даниленко В.И. Современный политологический словарь. М., 2002.
Некоторые исследователи связывают возникновение современного парламента с результатом трех последовательных открытий, сделанных в течение несколько столетий.
См.: Салмин А.М. Современная демократия: очерки становления. М., 1997. С. 323, 324.
Первое открытие, относящееся к парламенту, - это собственно изобретение парламента, т.е. соединение идей представительства и законодательства в одном постоянно действующем институте. Эти идеи в историческом прошлом просуществовали, находясь в более или менее случайных отношениях друг с другом.
Второе открытие общеизвестно. Именно открытием назвал в свое время Александр Гамильтон идею разделения властей в версии Монтескье. "Политическая наука, - пишет он, - как и большинство других наук, очень продвинулась вперед. Сегодня хорошо понимают эффективность различных принципов, которые были или вовсе неизвестны древним, или недостаточно ими осознавались. Упорядоченное распределение власти по определенным отделам, введение противовесов и сдержек при законотворчестве, учреждение судов, в которых судьи исполняют обязанности, пока их поведение безупречно, представительство народа в законодательном органе через избранных депутатов - все это или целиком новые открытия, или же основное для их совершенства было сделано в наше время" .
Федералист: Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 2000. С.
Третье открытие - переход парламента из проективного в реактивный режим повседневной работы. Проективно, т.е. навязывая свою идеологию и волю обществу, действовали английский парламент времен Кромвеля, американский Континентальный конгресс и, безусловно, французский Конвент. Большинство современных парламентов чаще всего действует реактивно, т.е. с большим или меньшим энтузиазмом откликаясь на потребности общества (чьим поверенным в делах все чаще выступает правительство) в законотворчестве, охотно контролируя исполнительную власть, а также выступая в роли главного общенационального политического клуба.
Напомним, что представительная ветвь власти характеризуется определенной совокупностью черт.
Базовой является системность представительной ветви власти. Речь идет о системе представительных органов. Система представительной ветви власти характеризуется слабыми, в сравнении с системой исполнительной ветви власти, внутрисистемными связями. В пользу системности представительной ветви власти можно назвать единый источник власти (народ), общие принципы формирования и деятельности, единую компетенцию с разделением территории воздействия. В пользу мягких внутрисистемных связей говорит отсутствие императива между вышестоящим и нижестоящим представительным органом (в сущности, их и назвать таковыми нельзя).
Представительство интересов, выборность - следующие характерные черты исследуемой ветви власти. Выборность - одна из характерных черт как всей системы представительной власти, так и ее составной части - парламента; должна проводиться на основании смешанной избирательной системы как наиболее демократичной.
Представительные органы, в совокупности представляющие собой систему представительной власти, обладают определенным объемом функций и полномочий, набор которых зависит от демократичности строя и реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в той или иной стране. Во многих странах парламент не единственный государственный законодательный орган, законы могут издавать и другие органы.
Кроме того, акты, имеющие силу закона, издают органы исполнительной власти на основе делегирования им полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти. Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов.
Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием "законы" вправе принимать, за редким исключением, только представительный орган народа - парламент, олицетворяющий законодательную власть.
В некоторых странах понятие парламента широкое: наряду с избираемой нижней палатой парламент включает в себя не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето, что выражается в праве главы государства вернуть закон в палату на новое рассмотрение, глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. В чрезвычайных и обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство, или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих законодательную силу (на основе конституционных норм регламентации власти).
В сферу законодательной власти вмешиваются и суды, верховные и конституционные, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.
В свою очередь, парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Например, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и предание суду высших должностных лиц, в других - рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса.
Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако в действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента. В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент.
Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, как представляется, не только в множественности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре - в двухпалатности. С теоретической точки зрения принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Карл Ловенштайн описывает двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу палат парламента. Разделение власти - один из основных принципов демократической организации парламента.
См.: Schwarz-Liebermann v. Wahlendorf und function der sogenannten zweiten Kammer. Tubinger, 1958.
Karl Loewenstein (Verfassungslehre, Tubingen, 1969).
Конституция РФ устанавливает: "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации -
является представительным и законодательным органом Российской Федерации". Как представительный орган Федеральное Собрание осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на территории РФ, но и государственных органов, сформированных населением субъектов РФ. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о доверии Правительству России), участвует в создании судебных органов государства. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем над исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной - принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов.
В последнее время в связи с тенденцией к расширению прав парламентов формируется новая модель принципа разделения властей. Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на всех уровнях. Например, Конституция Польши 1997 г. в преамбуле провозглашает "взаимодействие властей и общественный диалог" . Это же можно видеть и в некоторых других конституциях. Основной Закон Финляндии 1999 г. говорит не о разделении властей, а о парламентаризме и разграничении государственных функций.
См.: Конституционное законодательство России. Гл. 1. М., 1999. С. 12.
В Конституции действительно сделан существенный шаг к отказу от полупрезидентской формы правления и закреплению парламентарной формы, провозглашению всех принципов парламентаризма, что уже было намечено в ходе прежних поэтапных реформ 80 - 90-х годов. См.: Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм: теория и практика. М., 2001. С. 40.
Таким образом, выделив и проанализировав основные черты представительной ветви власти, можем предложить ее определение: представительная (законодательная) ветвь власти - ведущая в трех ветвях власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий данных выборных органов.
Парламентаризм привлекал довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных - М.М. Ковалевского, Б.Н. Чичерина, Е.М. Гессена, К. Тахтарева и др.
В Конституции РФ термин "парламентаризм" не упоминается. Тем не менее в работах российских ученых исследуется его содержание и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность.
Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:
идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций;
реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;
особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т.е. понятие "парламентаризм" применяется к определенному виду исполнительной власти (такая ситуация характерна для парламентской республики).
Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, думается, принижает его историческое значение. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что "парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями" . Может существовать парламент, но не быть парламентаризма как системы правления.
Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001. С. 19.
Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями принятия законодательных актов, избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими органами исполнительской власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха - в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а путем избрания зачастую тем же парламентом) . Согласно этой точке зрения главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя, - верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм; только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти; только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на государственном уровне.
См.: Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. N 4. С. 213; Романов Р.М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998. N 5. С. 123 - 133.
Рассматривая сегодня проблему представительства, мы можем выделить несколько подходов. Одним из наиболее распространенных подходов к проблеме необходимости представительской формы правления является сформулированный Ш. Монтескье подход к представительному правлению в связи с невозможностью осуществления народовластия на большой территории (в большой стране, национальном государстве). Второй из распространенных подходов к проблеме представительства - рассмотрение представительства через передачу власти. Таким образом, смысл представительного правления заключается в "передаче власти", в "разлучении народа с властью" .
Романов Р.М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998. N 5. С. 24.
Здесь обозначена большая проблема - соотношение в представительстве воли и власти: что, собственно, делегирует избиратель в органы представительного правления - волю или власть? Эту проблему одним из первых поставил Ж.-Ж. Руссо, который, говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что "он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает". А отсюда следует и вывод, характерный для великого мыслителя: "Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями" . Итак, депутаты не могут быть представителями, поскольку они не могут быть носителями чужой (избирателей) воли. Воля не может быть представляема, а тем более передаваема.
Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969. С. 222.
Позднее понятие о народном представительстве все больше ассоциируется с выборным собранием, в основном с законодательным, облеченным доверием избирателей.
Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничении власти правителя, создании сдерживающих ее механизмов. Инструментом для этого послужили условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т.д.), обязательность исполнения законов правителя, принятых парламентом.
Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и расширение социальной базы представляемых интересов.
Парламентаризм сегодня представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы.
Сначала парламентаризм отождествлялся с конституционной и законодательной властью парламента. Это означало, что принятые парламентом конституция и прочие законы призваны ограничивать волю правителя (парламентаризм конституционных монархий). Позже сущность парламентаризма нашла отражение в принадлежности парламенту верховной власти, в идее парламентского суверенитета. В сущности парламентаризма отразилась и подотчетность парламенту системы правления, ответственность правительств перед парламентом.
Парламентаризм можно определить как особую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.
- Авторское право -
§ 1. Принцип разделения властей.
Наиболее остро для процесса формирования российской государственности стоит проблема разделения властей. Решение ее определенным образом "формирует факторы либо стабилизирующего, либо деструктивного характера для самого аппарата государства, а, следовательно, и для эффективности реализации его роли во внешних и внутренних функциях".
Разделение властей как способ организации государственной власти и принцип ее функционирования провозглашено ст. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Организационное оформление этого принципа началось с формирования постоянно действующего законодательного органа - Верховного Совета РСФСР - в 1989 году, избрания первого Президента России как главы исполнительной власти 12 июня 1991 г., и завершилось принятием 12 июня 1991 г. Закона о Конституционном Суде и избранием судей Конституционного Суда в октябре 1991 г.
"Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года было призвано преодолеть полосу политического кризиса и противостоянием всех ветвей государственной власти".
Логика построения новой Конституции Российской Федерации соответствует принципу разделения властей, принятому в странах как с классической президентской, так и парламентарной системой правления. Согласно ст. 10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы всех ветвей власти самостоятельны.
"Разделение властей" - весьма сложная, многогранная и, вместе с тем, довольно противоречивая доктрина. На всем протяжении процесса ее развития и совершенствования никогда не было единого понимания, толкования, а тем более единого подхода к практике применения этой концепции.
Начиная от Дж. Локка и Ш. Монтескье, с именами которых связывают активную разработку теории разделения властей, и кончая нашими современниками, экспертами в данной сфере выработаны конкретные, универсальные положения, составляющие основу рассматриваемой теории. "Созданы фундамент и каркас концепции разделения властей, которые можно рассматривать в качестве "общего" для всех ее разновидностей и вариантов независимо от того, где, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и как интерпретируется".
Можно выделить следующие постулаты. В каждой стране, именующей себя демократической, законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны.
Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательные, исполнительные и судебные функции, существует некий баланс властей, действует система сдержек и противовесов. "Система сдержек и противовесов подразумевает, что происходит уравновешивание властями друг друга в процессе деятельности государственных органов, только если изначально это равновесие заложено в их правовом статусе. Взаимодействие властей необходимо, поскольку необходимо единство государственной власти как формы существования единого государства".
Все три власти действуют обычно на постоянной правовой основе. Поскольку законы, как писал в связи с этим Дж. Локк, "обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, это необходимо, чтобы все время существовала власть", которая следила бы за их исполнением".
Среди общих постулатов теории разделения властей следует выделить также верховность законодательной власти. Она сохраняется всегда, несмотря на относительную самостоятельность других властей и существующие пределы ее деятельности.
Основной и конечной целью осуществления на практике теории разделения властей является предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма и всего общества.
Разделение властей - это такая институционально-функциональная форма организации государственной власти, при которой выражением народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства, закрепляющие силой закона общие интересы и потребности общественного развития. А профессиональный государственный аппарат (правительственно-административный и судебный), как правило, лишь выполняет решения представительных органов власти, применяет законы.
Разделение властей справедливо расценивается как "резюме и показатель развитости права и государства, организованное выражение правового характера государства, необходимая предпосылка для режима господства права и правовой законности".
С точки зрения правовой метатеории государства, основные требования разделения властей заключаются в следующем.
Во-первых, правовые нормы должны устанавливаться только законом, то есть должны быть легитимированы демократически ориентированной на общественные потребности процедурой законотворчества. Особая роль принадлежит процедуре конституционного контроля, предназначенного для защиты от возможных законодательных нарушений всеобщей и равной меры свободы, которая уже зафиксирована или должна быть зафиксирована на уровне конституционного права.
Во-вторых, и это следует уже из первого условия, исполнительные органы не должны заниматься нормотворчеством, но должны действовать во исполнение закона и в рамках бюрократических процедур, регламентированных законом. Если правительственные органы все же издают нормативные акты, а в современном обществе издание таких актов по частным вопросам нормативного регулирования может быть более целесообразным, нежели детальная законодательная регламентация, то это может делаться не в силу какой-то общей нормотворческой компетенции правительственных органов, а на основе полномочий, специально делегированных законодателем по конкретному вопросу. Кроме того, сам факт издания такого акта еще не придает ему силу закона, поскольку нормативный акт не легитимирован демократической процедурой законотворчества.
В-третьих, любой спор о праве по желанию одной из сторон должен решаться в рамках надлежащей правовой процедуры. Административная процедура (обжалование решения в вышестоящий орган исполнительной власти) - это противоположность судебной, поскольку в ее рамках спорящие стороны остаются в отношениях повеления - подчинения, в то время как право предполагает формальное равенство сторон. В условиях разделения властей суд служит основным гарантом законности - как правоохранительный институт, подчиненный только конституции и правовым законам.
"Национальная специфика, равно как и факторы, влияющие на процесс применения теории разделения властей, в той или иной стране обуславливается особенностями развития данной страны, характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики и общества". Разумеется, наряду с такого рода объективными факторами, не менее важную роль играют и субъективные факторы, ибо без них (в частности приверженности или, наоборот, неприятия теории разделения властей, просто невозможно было бы вести речь о применении упомянутой теории в каждой конкретной стране.
В фундамент конституционной системы правовых государств - федераций Запада положены три основных принципа - разделение властей, федерализм и судебный конституционный надзор. "Создатели конституций нового и новейшего времени никогда не помышляли о создании некоего троевластия - системы трех полностью независимых друг от друга властей". Они понимали, что власть государства едина и должна быть действенна. Для практического осуществления этой власти они и образовали механизм взаимодействующих органов, который при помощи "сдержек и противовесов" препятствует сосредоточению власти в одних руках и тем самым не допускает появления тирании, - власти до некоторой степени должны осаждать, охлаждать друг друга, даже тормозить, и в результате получится согласное движение вперед.
Оценивая в общем реальную роль парламента и традиционно присваемое ему верховенство, нельзя не видеть, что "разделение властей в конституции" и "разделение властей в жизни" далеко не совпадают.
Мировой опыт показывает, что и в парламентарных и в президентских республиках в последние десятилетия наблюдается одна тенденция во взаимоотношениях парламентов и правительств - резкий крен в сторону централизации власти, возрастание роли исполнительной власти за счет прерогатив парламента.
Постоянные политические трения между исполнительной и законодательной ветвями власти, преобладание какой-либо из них сделали неизбежным вмешательство третьей - судебной, как высшей аппеляционной инстанции.
На органы конституционного контроля возлагается задача надзора за соблюдением основного закона в стране, обеспечение стабильности правопорядка и правовых устоев государства. Будучи окончательной аппеляционной инстанцией, органы конституционного надзора, играют роль важного противовеса во всей системе разделения властей, обеспечивая стабильность правопорядка и правовых устоев государства.
Теория разделения властей в настоящее время подвергается пересмотру. Она с ее идеей определенных задач имманентно присущих конкретным органам государства, все чаще уступает место теории государственных функций. При этом в число функций, наряду с законодательством, управлением и правосудием, попадают также организация финансов, планирование, публичная служба, защита государства, внешние отношения. По этой новой теории большую часть этих функций осуществляет правительственные учреждения.
Тем не менее, сама идея разделения властей и четкого определения их функций, лежащая в основе концепции правового государства, никак не может игнорироваться обществом, только выбирающим путь демократии. Не осуществив этот принцип на практике, невозможно положить конец тоталитарному прошлому.
"Разделение властей - это достижение общественного прогресса и политико-правовой мысли, имеющее общедемократическое значение".
§ 2. Президент в системе разделения властей.
Учреждение в системе государственной власти Российской Федерации поста президента значительно усилило внимание в нашем обществе к институту президенства в различных политических системах.
Введение этого института открыло новый этап в развитии российской государственности.
В печати и в научных работах часто употребляются такие выражения, как "президентская форма правления", "парламентарная форма правления" и т.п., хотя принято считать, что существуют две основные формы правления - республиканская и монархическая. Более корректно с точки зрения научной терминологии говорить о президентской, полупрезидентской, парламентарной системах правления.
"Функционирование целого ряда моделей президентства выявляет их зависимость от различных политических режимов и разных систем государственного правления".
При авторитарных и, тем более, тоталитарных режимах президентская власть часто приобретает многие черты режима личной власти. В демократических странах глава государства служит одним из ведущих гарантов незыблемости конституционных основ политической системы. Не менее важно и то, что каждому типу государственного правления соответствует определенный тип президентства с его особыми ролевыми функциями.
В условиях президентской республики президент, совмещая полномочия главы государства и главы правительства, должен быть эффективным политическим лидером, который непосредственно руководит правительственной политикой. При полупрезиденсткой республике президент, не будучи главой правительства, нередко выступает в ответственной роли арбитра в отношениях между кабинетом министров и парламентом. Парламентарная республика наделяет президента статусом "первого гражданина", имеющего высокий моральный авторитет и представляющего свою страну во многих официальных актах государственной власти. Однако, при любых моделях президентства на главе государства лежит особая ответственность за сокращение законности, согласия и стабильности в обществе.
Пост президента является основополагающим, но лишь одним из составных элементов института президентства. Для того, чтобы этот институт занял подобающее ему место в политической системе, необходимы прежде всего прочная конституционная база производства и широкая общественно-политическая поддержка президентской власти.
В основном законе и других правовых нормах должны быть максимально четко и полно определены статус главы государства, его полномочия и пределы этих полномочий. Придание президентской власти институционального характера, невозможно без тщательной правовой регламентации взаимоотношений президента с правительством, парламентом, местными органами власти. Институт президентства предполагает также наличие отлаженной организационно-управленческой структуры президентского аппарата, эффективной процедуры принятия решений, устойчивых морально-этнических норм для тех, кто занимает высший официальный пост в государстве.
Возникновение тех или иных систем правления в различных странах обусловлено многими факторами. Значительный отпечаток на этот процесс накладывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в периоде разработки и принятии конституции. Большую роль в выборе систем правления может сыграть субъективный фактор в лице ведущего политического лидера, под которого в значительной степени выстраивается, вся конструкции государственной власти и управления.
В силу этого в одних странах утвердилась парламентарная система правления, при которой функции главы государства исполняет конституционный монарх или президент, но реальная исполнительная власть сосредоточена в руках правительство, подотчетного парламенту. А в других - возобладало мнение линия на создание сильной президентской власти, уравновешенного другими политическими институтами или преходящей по своим полномочиям законодательную и судебную власти на современной политической карте мира есть и такие окраины, которые вообще обходятся без президента, что еще раз подтверждает все многообразии форм государственности.
Институт президентства в нашей стране возник в бывшем Союзе в 1990 году, не имея аналогов в отечественной истории. В России пост президента был введен на основании референдума 17 марта 1991 года. Первый Президент РФ был избран 12 июня 1991 года. Президент РФ является главой государства (ст. 80 Конституции РФ). Разделение властей предусматривает координацию усилий различных ветвей власти и их взаимодействие в установленных Конституцией РФ пределах и формах.
Основная роль по обеспечению взаимодействия властей возложена Конституцией на Президента, который согласно ч. 2 ст. 80 Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. При этом конституционная модель президентской республики в Российской федерации и принципы взаимодействия властей выглядят таким образом, что путем "сдержек" и "противовесов" обеспечивается воспрепятствование превращения института Президента в режим личной власти, неподконтрольной народу или способной игнорировать иные ветви государственной власти России. Проблема заключается в том, чтобы наполнить эту модель реальным социальным содержанием и юридически и фактически игнорировать общество авторитаризма". Необходимые для этого правовые условия в действующей Конституции имеются. Как бы ни были широки полномочия Президента, они не беспредельны. Эти полномочия сопрягаются с полномочиями других федеральных органов государственной власти, а отношения Президента и органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ характеризуется не только правами, но и взаимной ответственностью. Так, согласно ст. 81 Конституции РФ, Президент избирается всеми гражданами России, обладающими активным избирательным правом, на всеобщих выборах. В силу этого он получает мандат доверия от всего населения России. Вместе с тем, парламент России, в лице своих палат на основании ст.ст. 93 и 102 Конституции может отрешить Президента от должности, а на основании ст. ст. 103, 111, 117 - поставить вопрос о доверии исполнительной власти - Правительству и его Председателю. В свою очередь, полномочия Президента по Конституции позволяют ему на основании ст.ст. 84, 111, 117 распустить одну из палат Федерального Собрания - Государственную Думу и назначить внеочередные парламентские выборы в нижнюю палату парламента.
Правительство РФ формируется Президентом (ст.ст. 83, 11 Конституции РФ), но для назначения Председателя Правительства необходимо согласие Госдумы (ст.ст. 103, 111). Согласно ст. 117, Дума может выразить недоверие Правительству, в связи с чем Президент ставится перед дилеммой - объявить об отставке Правительства, или не согласиться с решением Государственной Думы. Если же палата в течении трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обязан либо оставить Правительство, либо распустить Государственную Думу (ч. 3 ст. 117).
Согласно ст. 90 Конституции, Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Ни Совет Федерации, ни Государственная Дума не вправе их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить Конституции и федеральным законам. При обнаружении такого противоречия Конституционный Суд полномочен аннулировать нормативные указы Президента, если сочтет, что они не соответствуют Конституции РФ.
Возложенная на Президента функция главы государства и круг его полномочий фактически означают, что он контролирует всю федеральную исполнительную власть. Все государственные служащие, от федеральных до местных, должны неукоснительно выполнять его решения.
Итак, Президент в системе власти занимает особое положение. Неверно видеть в нем только главу исполнительной власти. "Президент - глава всего российского государства, центр системы "сдержек и противовесов". Он не только руководит правительством, всей исполнительной вертикалью, но и активно участвует в законодательном процессе, обладая правом законодательной инициативы, отлагательного вето. Наконец, Президент имеет отношение и к отправлению правосудия, ему принадлежит право помилования и право на участие в формировании судейского корпуса. Президент - единственное должностное лицо, наделенное такими полномочиями, уникальная фигура на российском государственном Олимпе.
§ 3. Парламент в системе разделения властей.
При рассмотрении проблем оптимальности соотношения законодательной и исполнительной властей общей исходной посылкой для исследователей разных стран является следующее: конгресс (парламент, национальное собрание) принимает законы, а президент (правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь. А "баланс властей, как показывает опыт его поддержания в разных странах, может быть далеко не всегда стабильным".
Парламентский контроль над деятельностью президента в условиях полупрезидентской республики имеет свою специфику, так как за деятельность правительства в первую очередь отвечает перед законодателями глава кабинета министров (Правительство). Нои при полупрезидентской республике глава государства не остается без сферы парламентского контроля.
Парламент:
1. Контролирует деятельность президента через представителей парламентских фракций, входящих в правительство.
2. Имеет право выразить вотум недоверия главе правительства, назначенному президентом.
3. Решает вопрос об объявлении войны в случае нападения на страну и принятия президентом ответных мер.
4. Утверждает или не утверждает законопроекты, внесенные премьер-министром и поддержанные президентом.
5. Продолжают свою деятельность в период чрезвычайного положения, объявленного президентом, утверждает или не утверждает продление чрезвычайного или осадного положения.
6. Имеет право выдвинуть против президента обвинение в совершении действий, которые могут привести к его отставке.
В странах с полупрезидентской системой правления парламент вправе выразить вотум недоверия главе кабинета. С другой стороны, при полупрезидентсткой республике у парламента появляются дополнительные возможности для контроля над деятельностью главы государства через находящееся у власти правительство. В силу того, что в кабинет министров входят представители партийных фракций. Располагающих большинством в парламенте, они постоянно согласовывают свои действия с позициями своих депутатских фракций. В итоге законодатели могут через своих представителей в правительстве контролировать многие действия президента, поскольку большинство его указов должно быть контрассигновано премьер-министром или скреплено подписями других министров.
В тех же случаях, когда президент своим указом вводит в стране чрезвычайное положение, он лишается права роспуска парламента, который продолжает свою деятельность в течение всего этого периода. Наконец, при полупрезидентской республике парламент обладает правом выдвигать против президента обвинения в совершении действий, за которые тот может быть отрешен от должности.
В условиях парламентской республики контроль парламента над действиями президента осуществляется с учетом ограниченных полномочий главы государства.
"Парламентаризм как политико-правовая концепция исходит из принципа верховенства закона в обществе и представительных органов в его политическом устройстве". Исполнительная власть в большинстве стран отчитывается перед законодательной. Однако, представительные органы подобны королю Лир: они словно созданы для того, чтобы получив от своих избирателей всю полноту власти, передоверить ее исполнительным органам, обладающим реальными рычагами власти - системой институтов управления, органами контроля, финансовыми средствами.
Представительная власть, включая ее высшие органы, будучи по происхождению и полномочиям властью первичной, на деле является достаточно слабой, уступает по оснащенности реальными властными рычагами конкурирующим ветвям и, поэтому, даже при нормальном течении политического процесса нуждается в защите.
Будучи законно избранными органами, парламентские и представительские структуры должны регулярно подтверждать свою законность с помощью конституционной экспертизы политического устройства и соответствующих корректив Основного Закона.
Будучи базисными политико-правовыми органами, парламентские структуры испытывают на себе серьезные прессинг со стороны органов исполнительной и судебной власти. Ибо те заинтересованные в расширении своих полномочий и прерогатив, стремятся де-факто расширить сферы своего влияния, чтобы потом, добившись формирования новой политической реальности, ставить вопрос об ее легимтимизации, закреплении в корпусе законодательства.
Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации (ст. 94 Конституции) является представительным и законодательным органом. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации; по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе.
В Конституции, помятуя прежний опыт деятельности Съезда народных депутатов, заложен механизм взаимного контроля законодательной власти (парламента) и Президента. Так, ст. 107 Конституции РФ предусмотрела право отлагательного вето президента на закон, принятый парламентом. Совет Федерации, Государственная Дума могут при повторном голосовании преодолеть это вето, если квалифицированным большинством подтвердят принятие закона (ч.3 ст.107, ч.2 ст. 108 Конституции). В свою очередь, на основании ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд вправе признать любой федеральный закон, нормативный акт Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ не соответствующим Конституции.
Законодательной власти Российской Федерации не предоставлено право увольнения в отставку кого-либо из федеральных министров, должностных лиц исполнительной или судебной власти. Но Конституция предусмотрела, что Совет Федерации имеет право назначить на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного суда, назначать и освобождать от должности Генерального прокурора России. Ст. 103 наделила Государственную Думу правом решать вопросы назначения Председателя Правительства, назначения и освобождения от должности Председателя Центрального Банка России.
Вместе с тем Конституция предоставила определенные контрольные полномочия Федеральному собранию. Согласно ст. 101 Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату, которая контролирует, как расходуются ассигнованные парламентом средства федерального бюджета.
"Исполнительная власть может проникать в сферу законодательных полномочий Парламента: а) с помощью вето, становясь участником законодательного процесса; б) используя свое право законодательной инициативы; в) используя указанное право, делегированное ей парламентом".
Парламентский же контроль за деятельностью исполнительной власти состоит в следующем: обладая исключительным правом издания и изменения законов. Он определяет рамки, в которых действуют исполнительная и судебная ветви власти. Сильнейшими средствами является также утверждение бюджета, контроль за выделением бюджетных средств; право запроса любой информации от любого должностного лица, право создавать комиссии по расследованию деятельности чиновников, проводить парламентские слушания; наконец - право обращаться в Конституционный Суд с просьбой рассмотреть решения исполнительной власти на предмет их соответствия Конституции. На федеральном уровне и в регионах создаются службы Парламентского уполномоченного по правам человека, куда смогут обращаться граждане в случае нарушения государственными органами и должностными лицами их прав. Наконец, Парламент дает согласие на назначение отдельных членов Правительства.
Парламент должен быть авторитетным, работоспособным органом, имеющим рычаги воздействия на ситуацию в обществе, выступающим как автономная государственная и политическая структура. Возможно ослабленное положение парламента и сильная зависимость исполнительной власти от главы государства на данном этапе исторического развития России закономерны, но в будущем это может привести к негативным последствиям".
Противоречия и конфликты между законодательной и исполнительной ветвями власти - вещь в демократическом обществе неизбежная. Но когда взаимное недоверие превращается в доминанту в отношениях между парламентом и правительством, а блокирование инициативы друг друга - в основную цель деятельности, нормальное управление обществом становится невозможным. Противостояние законодательной и исполнительной властей не так опасно, когда имеется полноценная третья власть - судебная.
В отечественном обществоведении понятие "парламентаризм" трактуется по-разному, хотя в общем речь идет о парламентской системе организации и функционирования верховной государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций. В узком смысле слова под парламентаризмом понимается верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним. В широком смысле - его существенная роль, т.е. нормальное функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также контрольными полномочиями. Мы разделяем мнение А. Оболонского о значимости для самой сути парламентаризма и законотворчества политико-правовой ориентации на культуру диалога, поиск конструктивного компромисса. Представляется справедливым суждение И. Кривогуза о парламентаризме как о способности представительного органа свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов. Причем подразумевается, что речь идет о демократически легитимированном народном представительном органе, действующем в системе разделения властей.
Демократически последовательно осуществляемый принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной) предполагает главенство законов, самостоятельность, а также баланс полномочий всех ветвей власти, наличие системы их взаимных сдержек и противовесов. Это исключает перенесение центра властных отношений, всей полноты власти на одну из них, а также необходимость правового, конституционного обеспечения того, чтобы соблюдалось разделение властей и имелись соответствующие процедуры [I].
Парламентаризм в России
Очевидно, первостепенное значение при его рассмотрении имеет характеристика нашего парламента - Федерального Собрания Российской Федерации и его конституционной основы, являющейся базой и для разделения властей в России.
Здесь и далее следует ограничиться главным образом весьма лаконичными, обобщенными характеристиками. Это диктуется тем, что уже существуют масса материалов, описывающих, исследующих, характеризующих, оценивающих современный российский парламент; опубликован всесторонний и глубокий анализ его формирования, структуры, механизмов деятельности, законотворчества (в первом созыве) .
В Конституции РФ 1993 года закрепляется осуществление государственной власти в России на основе разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), а также самостоятельность соответствующих органов власти. Согласно Конституции, российский парламент - Федеральное Собрание РФ - это представительный и законодательный орган.
Конституция существенно сократила правомочия парламента, почти полностью лишив его контрольных функций, ограничила и законотворческие. Да и закрепленные за ним права фактически урезались, тем более что для реализации многих из них не было законодательной базы. Этому служила и предусмотренная структура парламента;
Однако положительно то, что в новом российском парламенте не реализовались негативные "соблазны" парламентаризма: Федеральное Собрание РФ не стало ни исключительным властным центром, источником и средоточием всех других государственных властей, на что претендовал его предшественник (Верховный Совет), ни "говорильней", имеющей лишь косвенное отношение к реальному законодательству.
Мы не можем согласиться с суждениями о том, будто Конституция РФ (1993 г.) делает российский парламент недееспособным. Кроме того. Государственная Дума оказалась в состоянии расширить свои полномочия, в том числе и контрольные, обретя таким образом, вопреки Конституции, в частности, и право на депутатский запрос . Это право активно использовалось членами Госдумы. В 1994 году было 40 запросов, в 1995-м - 172, в 1996-м - около 600, за весеннюю сессию 1997 года - 951, в том числе 537 - правительству РФ, 167 - Генеральной прокуратуре, 195 - руководителям федеральных ведомств. При этом 70% ответов из правительства подписаны его председателем или заместителями председателя. Ныне во вступившем в силу новом Регламенте нижней палаты предусмотрен "парламентский запрос" от депутата или парламентского объединения, который принимается на пленарном заседании Госдумы, подтверждается ее специальным постановлением, содержит не только постановку проблемы, но и предложение конкретных мер для ее разрешения .
Весьма показательна также характеристика происходящего, данная первым заместителем спикера Госдумы, хотя, по-видимому, и преувеличенно оптимистичная, но отражающая действующую тенденцию: "Тихой сапой Госдума первого и второго созыва с 1994-го по 1998 год приняла около двух тысяч федеральных законов, которыми сегодня не урегулировано разве что северное оленеводство. Налоги регулируются законами, бюджет утверждается только законом, таможенные правила - законом, приватизация регулируется законом, перечень приватизируемых объектов утверждается законом... Дума в каждый закон вписывает статью о своем контроле" .
Вместе с тем дееспособность Госдумы во многом зависит от нее самой. Она излишне политизирована, и это негативно сказывается на всей ее деятельности. Госдума нарушает собственный регламент, впустую тратит значительную часть времени, особенно пленарных заседаний (одна минута стоит 1,7 тыс. руб). Наряду с необходимыми действиями по защите своего властного статуса она склонна неоправданно и резко конфликтовать с исполнительной властью, заниматься демонстрациями своей властности. В основной сфере деятельности Госдумы по законодательству сказывается большая неупорядоченность в сочетании с политизированным популиз-мом. В результате в законодательстве преобладает число, притом недостаточное, а не умение.
Например, по программе Госдумы на осенней сессии 1997 года предполагалось рассмотреть 502 законопроекта. В течение сентября - ноября было рассмотрено и принято в разных чтениях всего 135 законопроектов. При этом из 30, принятых в трех чтениях, доведенных, казалось бы, до уровня законов, 12 были в дальнейшем отклонены: 7 - Советом Федерации и 5 - Президентом. В итоге за весь 1997 год было обсуждено 417 законопроектов, принято 245 законов, но подписаны Президентом и стали законами лишь 154.
У Госдумы немало достижений по осуществлению кодификации, разработке базовых законов. Но в общем ее деятельность оказывается совершенно недостаточной, особенно с учетом? необходимости кардинального обновления правовой базы сфер общественной жизни, в частности экономических отношений, кодификации законода-
тельства . Госдума не обеспечивает своим законотворчеством и реализацию ряда кардинальных положений Конституции РФ по правам человека. В стране остро ощущается недостаточность законодательного оснащения повседневной деятельности в самых разных областях общественной жизни. В результате усиливается регулирование ее президентскими указами, что сказывается и на практике.реализации принципа разделения властей.
По многим признакам российским парламентариям недостает профессионализма, в первую очередь политического. Это, в частности, выразилось и в позиции Думы по отношению к войне в Чечне, и к развитию в стране фашистских тенденций, и в "реакции" - безразличии членов Совета Федерации к националистическим, антисемитским выпадам губернатора Н.Кондратенко, в том числе на заседании парламента. Нередко далеко не профессионально используется парламентская трибуна, свобода слова депутата, да и возможности его деятельности как члена парламента. Печально известны "истории" с многочисленными помощниками депутатов, заявления о массовой коррумпированности думцев, их старание законодательно закрепить для себя громадные, необоснованные привилегии.
Например, пенсия депутата Госдумы составляет 3,5 тыс. рублей в месяц (на 200 руб. больше, чем у бывшего президента СССР М. Горбачева); между тем федеральный министр, выходя на пенсию, может рассчитывать на 1825 руб.; "за особые заслуги" космонавтам, некоторым народным артистам и др. специальным указом президента может быть назначена пенсия, которая составляет 388 руб. плюс 10 минимальных окладов. На балансе Думы находятся свыше 500 гостиничных номеров и квартир, почти в два раза больше, чем депутатов - немосквичей; на жилье тратится свыше половины выделяемых ей денег. У депутатов (на уровне федеральных министров) ежемесячное денежное вознаграждение 6 тыс. руб., определенное с учетом должностных окладов, надбавок и других выплат. Однако, по данным проверки Счетной палаты, с учетом всех годовых выплат (премиальных, отпускных, лечебных, кормовых, проездных и пр.) среднемесячный совокупный заработок депутата составляет сумму, эквивалентную 24 тыс. руб. Запрос редакции "Аргументы и факты" о декларировании депутатами их доходов уже второй год безответно находится в Госдуме .
С непрофессионализмом связаны вообще многие огрехи и в законотворческих действиях Госдумы, стремление их политизировать, соответственно использовать парламентские слушания, принимать не имеющие юридической силы постановления, заниматься бесперспективными потугами на объявление импичмента президенту и др. Между тем глава Комитета по законодательству А. Лукьянов пытается представить митингово-постановленческую деятельность думцев как законотворческую. По поводу принятых ими постановлений - "полторы тысячи -по политическим вопросам" - он заявляет, что тем самым "излагается политическая позиция депутатов, отражая характер Думы как представительного органа. Вот что такое, законодательный процесс". .
В отличие от Госдумы члены Совета Федерации подчас отстаивают интересы не всей России, а лишь отдельных ее частей, но менее политизированы, более прагматичны и уравновешены. Отвечая на вопрос, в чем разница в умонастроениях верхней и нижней палат парламента, председатель Совета Федерации Е. Строев отмечал, что "губернаторы ближе стоят к жизни, пролоббйровать у нас тяжелее. Еще одно отличие в том, что у Совета Федерации нет яркой политической окраски, мы не политизируем законы, никакой из них нельзя провести, только опираясь на цвет знамени" .
Все сказанное свидетельствует о том, что парламент современной России еще далек от совершенства. Однако руководство Госдумы видит позитивную динамику по сравнению с дореволюционной думской практикой. По оценке В. Рыжкова, "нынешний парламент на несколько голов профессиональнее, чем те четыре Думы. Тогда никто не хотел диалога. Тупая радикальная нетерпимость" . Усиливается взаимодействие, согласование, конструктивное сотрудничество между обеими палатами парламента,
хотя нередко результаты работы Госдумы бракуются в Совете Федерации 1 . "Мы смотрим на Государственную Думу как на своего собрата, не стараемся противопоставлять себя ей, каждый раз находя общий язык по конкретным законам. Работаем и согласовываем позиции еще на уровне подготовки законопроектов", - подчеркивает Строев .
Дебаты в парламенте - один из компонентов, реализующих его представительность, которая начинается с делегирования избирателями своих полномочий депутатам. К парламенту, избранному в России в 1995 году, у общественности возникли значительные претензии, сомнения в его легитимности. Оказалось, что при голосовании по партийным спискам за депутатский корпус Госдумы не отдали свои голоса 49,5% избирателей, участвовавших в выборах. Таким образом, в избранной по партийной принадлежности части Думы почти половина избирателей оказалась не представленной. Зато прошедшим туда партиям достались "вакантные" места, их заняли депутаты, которым по сути дела никто своих полномочий не делегировал.
Следовательно, уже в ходе выборов представительность Федерального Собрания РФ, употребляя известную марксову формулировку, можно охарактеризовать как "осуществляющуюся путем неосуществления". В результате она не реализуется должным образом через дебаты и иную парламентскую деятельность, в которой сталкиваются, соревнуются, достигают согласия представители разных интересов. В современной России парламент - это "котел", "тигель", в котором, согласно меткому определению бывшего помощника президента по правовым вопросам М. Краснова, происходит переплавка разных интересов в общий интерес, и он оформляется в законе. Этот процесс не может срабатывать должным образом . Думается, во многом потому, что не- все необходимые ингредиенты (интересы общества) попадают в "котел", некоторые оказываются там в явном переборе, а продукт (закон) получается некачественным.
Не лучше обстоит дело и с иными компонентами представительности нынешнего российского парламента, он уже в силу того, кто в нем представлен (а кто и не представлен либо мнимо представлен), не "типичен" для российского общества, не олицетворяет как бы его в миниатюре. Соответственно если парламент России и оказывается символом, то лишь для части общества.
Все это находит отражение и в отношении общества к парламенту., При всех широковещательных заявлениях членов Госдумы, что она выступает от имени народа и защищает его интересы, по данным репрезентативных опросов в октябре и декабре 1997 года лишь 11% избирателей видят в Думе своего заступника. Если в этом отношении Совету Федерации верят 27%, то речь идет о том, что в нем действительно отстаиваются интересы их регионов. Но на протяжении всего 1997 года доверие к Госдуме и Совету Федерации выражали только 10-12% избирателей .
Вместе с тем столь массовое недоверие относилось лишь к современным российским органам представительной власти, а не к таковым вообще, хотя. По-видимому, и в последнем варианте сказывалось восприятие жизненных реалий. При репрезентативном опросе в апреле 1997 года почти 50% респондентов согласились с тем, что наличие таких органов власти важно, лишь 20% считали - "не важно", 30% не определили своего отношения .
Неблагополучие в части представительности российского парламента в значительной степени обусловлено нынешней избирательной системой. Как видим, ее большая позитивная продуктивность по сравнению с "советским" прошлым еще не решает ряда важных проблем. Да и в реальной избирательной практике остаются различного рода нарушения избирательного закона, мешающие свободному и осмысленному делегированию избирателями своих прав. Существующее сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем (при всей оправданности каждой из них,
обусловленной и реальной ситуацией в стране, и ее перспективами) вызывает, как известно, острую критику, споры. По имеющимся расчетам, если при использовании пропорциональной системы в парламенте представлены лишь 50,5% участвовавших в голосовании избирателей, то при мажоритарной системе такой показатель снижается до 30-20%. К тому же если в первом случае в числе депутатов оказались "неизвестно кто", то во втором - люди, известные своим богатством, силой, а подчас и уголовным прошлым.
В дискуссиях об избирательной системе, ее реформе выдвигаются (с использованием и зарубежного опыта) нередко противоположные и, главное, противопоставляемые предложения, в том числе в высших эшелонах власти. Все они обстоятельно и, как правило, логично аргументируются, что не устраняет во многих случаях их заведомой политизированности, а нередко и своекорыстных расчетов. Далеко не всегда за ними видится подлинное стремление обеспечить развитие российского парламентаризма, реальное представительное "народоправство", реализующее "волю народа".
Во многом это связано с реалиями становления в России многопартийной системы. Без нее невозможно развитие парламентаризма и оптимальной избирательной системы.
Однако в стране не сложилась реальная многопартийная система, ее скорее можно было бы охарактеризовать как "множествопартийную", да и вообще лишь с натяжкой как партийную. По справедливому суждению видных специалистов в области социологии и политологии А. Галкина и Ю. Красина, "...большое количество партий на российской политической арене отражает не многообразие социальных интересов, которые еще не устоялись. Это не политический плюрализм, свойственный зрелому демократическому обществу. Их множественность выражает неупорядоченность, текучесть и бессистемность политических отношений" .
Зачастую вновь созданные партии оказываются группами, не имеющими сколько-нибудь достаточной численности, разветвленной организации, они не укореняются на периферии страны. Ко времени парламентских выборов 1995 года 54% граждан России не доверяли всем партиям, движениям, течениям. В ряду общественных и политических структур политические партии и движения по доверию к ним занимали последнее место .
Причины и факторы, обусловливающие такое положение дел, многочисленны:
объективные и субъективные, в том числе связанные не только с особенностями лидеров, членов формирующихся партий, но также с позициями властей предержащих, свойственные лишь России с ее специфическим историческим прошлым и настоящим и присущие всем посткоммунистическим странам (и не только им) . В общем, в результате в России, по характеристике исследователя и публициста, в недавнем прошлом одного из основателей и первых лидеров Социал-демократической партии России Б. Орлова, «партийная "семилетка" завершается разговорами, а нужны ли России политические партии вообще?» .
В свою очередь слабость политических партий приводит к тому, что действенный механизм осуществления чаяний народа и (по обратной связи) поддержки обществом курса, проводимого парламентом, подменяется воздействием многочисленных групп интересов, давления и лоббирования. Они деформируют функционирование избирательной системы, имея громадные возможности в ходе избирательной кампании обрабатывать массовое сознание и не нести никакой политической ответственности за. свои обещания перед избирателями. В то же время ассоциация, являющимся подлинными институтами гражданского общества, в России не дают развиваться . -
Негативные факторы сказываются, и на законотворческой деятельности. Ее процедура далека от совершенства, многие депутаты не склонны заниматься будничной и повседневной работой по подготовке законов, кроме того, не введена в правовые рамки лоббистская деятельность. "Но главное, - считает Краснов, - в
парламенте заседает много людей, отрицающих фундаментальные конституционные ценности" . Дело доходит до того, что при рассмотрении законопроектов в ходе голосования массово используются чужие карточки, вотирование происходит при отсутствии кворума, но оправдывается думским руководством. Часто к концу сессии законы вотируются за несколько минут, что заранее предвидится.
Таким образом, в России процедура формирования парламента и его деятельности до сих пор не получила адекватного сложившейся ситуации решения. Это негативно сказывается и на ключевой для становления парламентаризма проблеме - разделении ветвей государственной власти. В силу нашей мнимой многопартийности, плачевной по результатам выборов избирательной системы, в силу того, каков парламент, невозможна процедура, по которой в той же полупрезидентской Франции формируется правительство на основе парламентского большинства, утверждаемое президентом. Требование создать правительство народного доверия - это политическая демагогия . Следовательно, не может должным образом реализоваться и центральная идея разделения властей - защита, свободное и эффективное осуществление прав и интересов народа, нарушается "обратная связь" между властями и народом.
Однако посмотрим конкретнее, как все же реализуется в современной России разделение ветвей государственной власти, закрепленное ст. 10 Конституции РФ 1993 года.
Разделение властей
Ключевым, по-видимому, является вопрос, насколько осуществляются и сочетаются в нашей стране в переходный период к демократии разграничение компетенции, эффективная система"сдержек и противовесов, взаимодействие ветвей власти, эффективность государственной власти в целом. Притом в полупрезидентской республике, которой является Россия.
Внимание будет сосредоточено на центральной, федеральной власти, хотя в субъектах федерации имеются определенные варианты разделения властей и весьма важно осуществление разделения власти по вертикали. Соответственно рассмотрение начнем с президентской власти.
Мировые процессы развития, как свидетельствуют сравнительное политологическое исследование, говорят о том, что природу президентской власти нельзя "жестко" привязать лишь к одному из элементов триады разделения властей... следует исходить из взаимопроникновения различных ветвей власти [З]. К тому же если, согласно концепции разделения властей, президентская власть обычно рассматривается как исполнительная, то по российской Конституции 1993 года Президент - глава государства, а исполнительную власть осуществляет правительство РФ.
Полномочия Президента России по Конституции РФ непомерно велики и многогранны. Они включают такие положения, которые допускают возможность для него выходить далеко за рамки Конституции, ибо он является ее "гарантом", монополизировать право на кардинальные стратегические судьбоносные для страны решения, ибо его прерогатива - "определение основных направлений внутренней и внешней политики". Тем самым он вправе "подминать" под себя и законодательную, и исполнительную власть, используя в отношении последней свои права решать кадровые вопросы. Провозглашаемая Конституцией самостоятельность органов законодательной и особенно исполнительной власти становится очень проблематичной.
Президент обладает значительной исполнительной, исполнительно-распорядительной властью. Он не только активный соучастник парламентского законотворчества, но и вправе издавать указы до создания соответствующих законов, в которых существует настоятельная общественная необходимость. Правда, ряд других средств осуществления власти, присвоенных Президенту России, сопоставим с правами президентов других, демократических, стран. Однако в общем для осуществления соответствующего Конституции разделения властей в России необходимы определенные ограничения власти президента и его окружения .
Используя недостатки Конституции в четком определении полномочий институтов власти, Президент России еще больше расширяет свои права. Так, наряду с правительством в течение долгого времени параллельно с ним, а то и практически над ним функционирует Администрация Президента, Совет безопасности и другие структуры. Наглядным примером может служить также стремление самолично решать вопросы о правомочности или оправданности законодательных действий парламента и на этом основании не подписывать законы.
По сути дела для того, чтобы не подписывать многие законы, имеется немало объективных причин. Однако не только они объясняют, почему за два года работы Госдумы (1996, 1997) из 500 принятых законов президент подписал лишь 305, а за весну 1998 года было принято свыше 150 законов, в том числе около 40 повторно, а подписаны президентом менее 80, в том числе 39 законов о ратификации международных договоров и соглашений, внесенных самим президентом и правительством. Дело еще и в том, что далеко не всегда президентское "неподписание" основательно мотивировано, случается, что законы отвергаются без их рассмотрения; примерно 20% принятых Думой законов подписываются после их доработки или преодоления "вето" президента.
Преодоленное "вето" свидетельствует не столько о правоте одной из сторон, ошибочности позиции другой, сколько о соотношении их сил в данный момент, а главное, о неразвитой способности к диалогу и компромиссу обеих сторон. Так, в октябре 1997 года Госдума сразу во втором и третьем чтении приняла поправку депутата В. Варенникова (КПРФ) к закону "О ветеранах". Она означала, что звание ветерана труда получает любой гражданин России, который ко времени выхода на пенсию по возрасту имеет 40-летний трудовой стаж. На него, а не только на особо отличившихся тружеников распространяются все льготы. Кроме девальвирования звания это означало дополнительные бюджетные затраты в 14-15 трлн руб. Президент наложил "вето", Дума его преодолела, но денег на льготы не было и раньше, не стало их и больше. В свой актив Дума включает также преодоление "вето" на законы об ипотеке, об оценочной деятельности, о льготах на проезд для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении. Думается, что нынешнее положение дела с "ветовым" противоборством Президента и Госдумы, даже при всей справедливости тех или иных решений мало способствует (если не вредит) законо-творческому авторитету Думы и авторитету верховной власти Президента.
Роль верховного арбитра, стоящего над разделенными властями, которая свойственна полупрезидентской республике, подрывается самим президентом, его чрезмерным вторжением в сферу деятельности исполнительной власти, вплоть до принятия на себя руководства ею, ответственности за ее деятельность. Если глава государства и должен быть ответственным за все, происходящее в стране, то, очевидно, лишь в конечном счете, не подменяя другие властные органы. Активное воздействие, его контроль за деятельностью правительства, им лично формируемого, весьма важен, забота о правильном функционировании конституционно установленного разделения властей - его обязанность как гаранта конституции. Однако все это осуществляется зачастую далеко не лучшим образом. Необходимая при разделении властей система сдержек и противовесов нередко формируется президентом не столько для более эффективного функционирования государственного организма, сколько исходя из известного принципа "разделяй и властвуй".
Прав А. Салмин, предостерегавший от того, чтобы при рассмотрении российского президентства отождествлять его «с личностью президента... Б. Ельцина или с "властным центром"» . Но нельзя не видеть и того, что президентство Ельцина определяется не только конституционно-институциональным устройством современной России, но, как и разделение властей, оно испытывает воздействие политического стиля и личности Ельцина.
Заслуживают внимания попытка определить происходящее в России с точки зрения "режимной системы",""где власть сконцентрирована в руках исполнительных институтов при неустойчивости их отношений с законодательной властью, общественными движениями и социоэкономическими элитами", а также анализ ситуации в стране и ее перспектив путем рассмотрения "российского политического режима" 2 .
В силу разграничения компетенции, полномочий отдельных органов власти, закрепленных Конституцией, существенно ограничиваются права парламента. Статус Совета Федерации определен таким образом, что по способу своего формирования он нарушает принцип разделения властей и требования к профессионализму парламентской деятельности. В его состав вошли и главы исполнительной власти субъектов федерации, для которых деятельность на постоянной основе в Совете Федерации, как правило, просто невозможна. Он по сути дела не является парламентской палатой. Правда, весьма компетентное рассмотрение этой проблемы в сопоставлении с зарубежным опытом (например в полупрезидентской Франции) приводит к выводу, что "...даже формально российский президент не сильнее французского. В противостоянии парламенту во всяком случае он едва ли не слабее" .
Одновременно не следует упускать из виду, что действительно существующий и закрепленный конституцией дисбаланс может преодолеваться и без ее изменения, которое представляет ныне большую сложность. Так, один из компонентов контрольной власти - депутатский запрос - Госдума добыла, записав право на него в свой регламент. Президент не воспрепятствовал этому, а Конституционный Суд не может без соответствующего запроса проверять на соответствие Основному Закону страны те или иные решения, установления. Кроме того, значительный простор для изменений в разграничении полномочий дает законотворческий процесс. В ходе его, как свидетельствует В. Рыжков, "Дума в каждый закон вписывает статью о своем контроле... полномочия президента сокращаются как шагреневая кожа... Каждый новый закон приводит к ослаблению административных полномочий президента. Большинство законов инициировано президентом либо правительством - тем самым сами сокращают свои полномочия" .
Правда, при оценке действенности такой процедуры не следует упускать из виду, что в отсутствие разработанных механизмов реализации законов, принимаемых в Думе, материальных ресурсов для их реализации, механизмов и органов, способных осуществить контроль за исполнением законов, законы остаются лишь на бумаге. Полномочия Госдумы, таким образом, расширяются лишь формально. Кроме того, нынешний российский парламент, по оценке специалистов, с прохладцей откликается своим законотворчеством на текущие потребности общества . Ему требуются многочисленные законодательные инициативы со стороны. Даже будучи недовольным вторжением в правовую сферу указов президента, он не спешит перекрывать их своим законотворчеством. Подчас законы - отклики на животрепещущие темы - толком не обоснованы, вступают в противоречие с существующим законодательством. Они имеют значение для усиления веса парламента в системе разделения властей лишь как популистская политическая демонстрация, их реализация, понятно, сталкивается с сопротивлением исполнительной власти.
Осуществляющее исполнительную власть правительство лишь в некоторой части подотчетно Госдуме (в связи с бюджетом) и несет перед ней ответственность за свою деятельность (Дума имеет право выразить правительству недоверие, что может, хотя это и не так просто, привести к его отставке). В то же время исполнительная власть не сводится к деятельности правительства, она осуществляется (или не осуществляется) аппаратом, от которого зависит очень многое. Таким образом, исполнительная власть во всей своей глубинности - от премьер-министра до рядового государственного служащего, исполнителя - обладает громадными возможностями собственного "конт-
роля" по отношению и к законодательной власти, и к президентскому правлению. По свидетельству Краснова, "там, где исполнители в чем-то не заинтересованы, они всегда найдут тысячу отговорок, чтобы этим не заниматься... В 1995 году вышел указ... о борьбе с фашизмом и другими проявлениями экстремизма. Так вот, этот указ практически не соблюдается... Потому что у его потенциальных исполнителей - будь то милиция, ФСБ или прокуратура - нет желания его исполнять" .
Разумеется, отмеченные черты функционирования исполнительной власти связаны и с ее издавна сложившейся реактивностью, неотлаженностью механизмов, неквали-фицированностью исполнителей и т.д. Однако, обращая внимание и на эту сторону дела, фиксируя "слабую управляемость государства", Краснов справедливо подчеркивает отсутствие мотива "уважения закона или страха перед неисполнением закона", ибо "до суда дело не дойдет" .
Стремления парламентариев усилить свой контроль над исполнительной властью, используя право Госдумы утверждать кандидатуру премьер-министра, распространяя это право шире, ставя свое согласие в зависимость от возможности влиять на весь состав правительства, на поверку оказываются малоэффективными как для самоутверждения Думы, так и, главное, для всей деятельности государственной власти. Парламентаризм с присущим ему многопартийным представительством и соответствующим политизированным обсуждением, согласованием и принятием решений не может быть в идеале свойством правительства, этому должно препятствовать разделение властей. В противном случае партийные, корпоративные интересы, сталкиваясь внутри правительства, будут мешать его работе. Настойчивые старания влиятельных сил в Госдуме повести исполнительную власть по такому пути, больше ограничивать самостоятельность правительства, свободу его деятельности объективно, но, по-видимому, и эгоистично-партийно направлены на снижение эффективности деятельности исполнительной власти и всей государственной власти также. Нельзя не согласиться с мнением известных экономистов А. ^люкаева и Е. Гайдара, что для повышения эффективности работы правительства ему требуется большая свобода в сфере исполнения решений. Причем полностью отдав правительству исполнительно-профессиональные функции, Госдума смогла бы стать реальным центром политической власти, в котором законным путем реализуются разные интересы, необходимые реформы получают адекватное Законодательное обеспечение. Тогда народ получит нормальную законодательную и нормально функционирующую исполнительную власть .
Сложности функционирования исполнительной власти связаны и с тем, каким образом на нее воздействует президент, как лимитируют ее самостоятельность подведомственные ему структуры. И в этом отношении тоже весьма актуально требование: "Больше свободы правительству!".
В общем, как видим, "недопарламентская", по определению В. Шейниса, организация государственной власти в России оказывает негативное воздействие на осуществление в ней разделения властей. В некоторой степени способствует формированию баланса властей то, что законодательная власть выполняет некоторые функции управления и контроля (ратификация и денонсация международных договоров, назначение и отрешение от должности), а исполнительная осуществляет некоторые законодательные функции, издавая нормативные акты .
Несколько особняком в этом отношении стоит судебная власть. Ее отделенность и самостоятельность четко зафиксированы в конституции, провозгласившей независимость, несменяемость и неприкосновенность судей. Судьи назначаются и суды финансируются федеральной властью, причем Президент решительно противится переподчинению их субъектам Федерации. Измененное законодательство позволяет теперь гражданину в открытую, с расчетом на основательную защиту своих прав спорить с государством, с любым должностным лицом. Как подчеркивает Краснов:
"Разделение властей позволило человеку стать во многих вопросах вровень с государством" .
В этой связи примечательно, что из более 130 дел, которые в 1997 году рассмотрел Конституционный Суд, 74 связаны с жалобами граждан, 37 - по запросам субъектов Федерации, 4 - по запросам Президента, 7 - по запросам Госдумы, 11 - по запросам судей. Такая же примерно пропорция сохраняется и в 1998 году.
Но и в функционировании судебной власти, в охране ею прав человека и гражданина далеко не все обстоит благополучно. Во многих жизненных коллизиях, столкновениях интересов решение может выносить только суд. Однако добиться его очень трудно по ряду причин (в значительной мере материальных). Суды не выполняют или слишком медленно выполняют свои функции. Судей хронически не хватает, зачастую они недостаточно квалифицированны, нет возможности сменить судейский состав, воспитанный в духе сугубо обвинительного судопроизводства и господства "телефонного права", несменяемость судей порой оборачивается их недобросовестностью. Судебные решения не исполняются, помочь этому теперь должны судебные приставы, но им уготована мизерная зарплата. Уже тем самым человеку, дело которого отныне не может решить только суд, становится не легче, а труднее.
К тому же ведет ряд факторов, непосредственно с судами не связанных. Нарушения принципов и положений конституции, норм законов не влекут за собой ответственности, не разработан юридический механизм защиты прав гражданина. Специалисты приходят к печальному выводу: человек по-прежнему беззащитен в море законов,указов и правил.
Следовательно, в нереализуемости прав граждан России на судебную защиту сказывается уже не отделение судебной власти от законодательной и исполнительной (что ей - во благо), а плохое взаимодействие с ней этих ветвей власти. Именно с их деятельностью связаны большей частью те факторы, которые приводят к невыполнению судами их функций. Между тем судебная власть активно способствует деятельности других ветвей власти: например законотворчеству, соответствующему конституционным нормам, активно участвует в формировании губернаторского корпуса, законодательных органов на местах, препятствует президенту в произвольном расширении им своих законодательных прав, правительству - в использовании неконституционных решений и нарушении конституционных прав граждан, Госдуме - в нарушении порядка решения вопросов в Федеральном Собрании РФ. Например, 10 апреля 1997 года, отказав Госдуме в принятии к рассмотрению вопроса о неконституционности порядка формирования Совета Федерации, Конституционный Суд отметил, что действие Думы "... по существу связано с отступлением от установленного способа изменения закона... При этом обнаруживается стремление с помощью решения Конституционного Суда РФ повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона" . Таким образом, Госдуме советовали идти по пути парламентаризма.
6 апреля 1998 года Конституционный Суд обязал президента подписать и обнародовать Закон "О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ". Вето, наложенное на него президентом, было преодолено парламентом, но президент ссылался на то, что это было достигнуто при нарушении порядка принятия законов, да и сам закон содержит ряд серьезных правовых нарушений. Однако Конституционный Суд исходил из того, что президент был вправе ставить вопрос обо всем этом, но был обязан в установленный срок подписать закон. 21 июля 1998 года по запросу Верховного Суда было признано неконституционным содержащееся в Законе "О федеральном бюджете на 1998 год" разрешение правительству снижать бюджетные выплаты, если не получены запланированные в бюджете доходы.
Как уже говорилось, взаимодействие и сотрудничество - важная сторона разделения ветвей государственной власти. При всех коллизиях в их взаимоотношениях в российской действительности оно набирает силу, притом и на самом сложном участке -взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью. Показательно,
что председатель верхней палаты Федерального Собрания РФ Е. Строев призывает "способствовать конструктивному сотрудничеству с другими ветвями государственной власти" . Председатель Госдумы Г. Селезнев считает необходимым "повысить уровень взаимодействия и взаимопонимания между Президентом, Правительством и Госдумой в законодательном процессе", их "конструктивное взаимодействие" . "Исполнительной и законодательной власти надо садиться за стол и вести диалог", -настаивает Президент РФ Б. Ельцин . В свою очередь Правительство России явно стремится следовать курсу на сотрудничество с Федеральным Собранием РФ.
Итак, рассмотрение проблемы парламентаризма и разделения властей в современной России подводит, как представляется, и к взвешенному ответу на вопрос о том, есть ли парламентаризм в нашей стране. Думается, приемлемо суждение, что парламентаризм у нас еще практически не утвердился и, добавим, недостаточно оформился, а организация государственной власти- "недопарламентская".
Есть ли перспективы позитивного развития и становления парламентаризма в России? Для одних весьма животрепещущим является вопрос, возможен ли вообще парламентаризм на российской почве?" . У других имеется уже давно категоричный ответ, причем в иной плоскости: "Он не для нас... наиболее подходящим для России считаю вариант беспарламентской демократии" . Как известно, противопоставление идет не только по линии создания "единой власти" президента, но и путем восхваления возможного народного правления через Советы.
Ответы разнообразны, их аргументация зачастую многопланова, уходит и в глубокую российскую старину, и в недавнее прошлое. Весь комплекс возникающих при этом "за" и "против" требует специального к себе внимания. Мне представляется весьма плодотворной концепция, согласно которой "государственную машину, если мы настроены ее перестраивать и реформировать, следует мыслить не как предзаданный "объект", обладающий теми или иными свойствами и характеристиками, а как... результат объективизации текущих результатов государственного строительства" . Но при этом надо не забывать, что каковы мы - такая у нас и демократия.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 130.
2. Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетия // Государство и право. 1997. № 2. С. 30.
3. Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 16, 17.
4. Косонкин А.С., Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство // Государство и право. 1998. № 1.С. 85-91.
5. Парламентаризм в России: Федеральное Собрание 1993-1995 гг. V Государственная Дума, Совет Федерации первого созыва. М., 1996.
6. Евзеров Р.Я. Дееспособность нынешнего российского парламента // Полис. 1996. № 1. 7". Президент. Парламент. Правительство. 1997. № 4. С. 16, 27.
8. Президент. Парламент. Правительство. 1998. № 2(8). С. 21.
9. Владимир Рыжков: хорошая политика - тот же хороший бизнес // Коммерсантъ-власть. 1998. № 9. С. 22.
10. Шохин А. Приоритеты законодательной деятельности // Власть. 1997. № 4. С. 3-9.
11. Лесников Г. Практика взаимодействия государственных органов власти по обеспе- " чению законодательного процесса // Власть. 1997. № 5. С. 53-56.
14. Какоркин Г. Егор"Строев: мы все становимся государственниками // Известия. 1998. 15 января. "
15. Краснов М. Клетка для власти. М., 1997. С. 165.
17. Отношение к демократическим институтам и авторитарный запрос общества // Власть. 1997. № 12. С. 53.
18. Галкин А., Красин Ю. Сильная демократия - альтернатива авторитаризму. М., 1996. С.37,38.
19.Лапаева В.В. Становление российской многопартийности // Социс. 1996. № 8. С. 43.
Важную стабилизирующую роль российский парламент играет как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в стенах данного учреждения обсуждаются все возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются все мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, происходит достижение компромисса и его юридическое оформление в виде принятых законов. Парламент впоследствии и контролирует выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если инициатором и исполнителем реформ является Правительство РФ, все равно последнее не может обойтись без российских законодателей.
Наконец, еще одна важная, но для России всего лишь потенциальная функция парламентаризма – идеологическая. Российский парламент, выступая в качестве оплота и олицетворения демократии, на своем примере может демонстрировать гражданам преимущества существующего строя.
Кроме этого, идеологическая работа с населением производится в каждом конкретном случае, когда нужно заручиться его поддержкой для выполнения той или иной задачи. Этим целям служат публикации российского парламентского органа, пропагандистские выступления и поездки законодателей по стране и за рубежом, манипулирование общественным мнением через средства массовой информации , работа с избирателями, участие в различных юбилеях и праздниках, пропагандирование государственной символики и т. д.
Все рассмотренные функции в своей совокупности позволяют российскому парламентаризму, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, с другой – претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации российского общества. Как видим, логика исторического развития выработала этот достаточно эффективный политический механизм, позволяющий соблюдать и укреплять демократию, права человека, создавать стимулы для дальнейшего совершенствования общества. Причем, чем более совершенна организация российского парламентаризма, тем больше возможностей Российская Федерация имеет для социального и духовного прогресса.
Вместе с тем, необходимо отметить, что безосновательное расширение функциональных обязанностей российского парламента способно привести к нивелированию основного предназначения данного органа: формализация воли народа посредством представительной демократии. Все вышеперечисленные функции российского парламента потенциально могут быть последним потенциально реализованы на практике. Однако, следует заметить, что только четыре из всех перечисленных функций российского парламента: две основные: законодательная и представительная и две дополнительные: контрольная и легитимизационная, отвечают историческому предназначению парламентского органа.
В этой связи, представляется необходимым свести к минимуму список функциональных обязанностей парламентского органа: оставив в качестве формализованных в законе законодательную, представительную, контрольную и легитимизационные функции парламента, для чего необходимо внести определенные изменения в статьи 102 и 103 Конституции РФ, исключив из ст. 102 пп. «г» ч. 1, а из ст. 103 – пп. «е» ч. 1.
Таким образом, отметим, что в Российской Федерации в настоящее время парламентаризм одновременно выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления , как важнейший институт в триаде разделения властей, и как важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.
Основные выводы. Сказанное выше позволяет сделать ряд выводов относительно сущностных и функциональных аспектов парламентаризма.
1. К основным аспектам существования российского парламентаризма следует отнести следующие:
Парламентаризм как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей.
Парламентаризм как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства (фактически это понятие используется к определенному виду исполнительной власти. Эта ситуация характерна для парламентской республики).
Парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.
2. Помимо природы парламентаризма, обуславливающей данное явление как определенный способ организации власти, и, одновременно, способ реализации народного суверенитета, к категориям, исследование которых позволяет определить наиболее значимые черты данного явления, необходимо отнести:
Положение парламента в системе государственных органов.
Функциональную характеристику парламентского органа.
Указанные исследования должны быть объединены в понятии парламентаризма как определенной совокупности определяющих его характеристик.
3. Парламентаризм – сложное социально-политическое и государственно-правовое явление общества, являющийся особой системой управления государством, структурно и функционально основанный на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.
4. Современный российский парламентаризм в настоящее время играет значительную роль в системе управления российским государством, поскольку он формирует и поддерживает определенные взаимосвязи и взимозависимости между государств енными органами власти и, одновременно, является способом участия широких масс населения Российской Федерации в процессе управления государством.
5. Выборное представительство, положенное в основу современного российского парламентаризма, на сегодняшний день является оптимальным, поскольку дает реальную возможность отражаться на составе государственных учреждений всем изменениям общественных интересов и настроений общества.
6. Главной задачей российского парламентаризма является обеспечение подлинного народовластия в государстве. Главным предназначением парламентского органа в современном обществе следует признать: подчинение представительства жизненным интересам общества, а также отражение в своей деятельности интересов народа и воплощение их в принимаемых законах.
Вопросы для обсуждения на семинаре.
1. Сформулируйте определение парламентаризму, которое на Ваш взгляд наилучшим образом раскрывает его сущность?
2. В чём принципиальное отличие парламента от других органов государства выражающих его суверенитет?
3. Как соотносятся между собой представительная и законодательная функции парламента?
4. Какая из перечисленных выше функций парламента является, на Ваш взгляд, наиболее важной?
5. В чём специфика функций современного российского парламента?
Часть II. Парламентаризм как основа конституционного строя
Тема 4. Парламентаризм и принцип разделения властей
Общая характеристика принципа разделения властей как основы конституционного строя. Система сдержек и противовесов .
Принцип разделения властей в конституционном праве РФ.
Соотношение принципов разделения властей и парламентаризма.
Различные варианты реализации принципа разделения властей в зависимости от формы государственного правления.
Реализация принципа разделения властей в современной России.
Принцип разделения властей и правотворческая функция парламента. Правотворческая функция парламента и вето Президента. Правотворческая функция парламента и указы президента. Правотворческая функция парламента и исполнительная власть. Правотворческая функция парламента и судебная власть.
Принцип разделения властей и контрольная функция парламента. Контроль парламента за президентом. Контроль парламента за правительством.
Основные выводы.
4.1 Общая характеристика принципа разделения властей как основы конституционного строя. Система сдержек и противовесов . В ст. 1 Конституции РФ Россия провозглашена демократическим правовым государством. Тем самым Конституция РФ определяет цель развития российской государственности. Одним из неотъемлемых признаков (атрибутов) правового государства является разделение властей. В соответствии с Конституцией РФ разделение властей является одной из основ конституционного строя России (ст. 10)
Исторически идея разделения властей зародилась еще в трудах античных философов, в частности Аристотеля. В Новое Время она получила бурное развитие, обрела черты особого учения, теории. Это было связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма, и потребности в идеологическом обосновании требований ограничения королевской власти. К формированию теории разделения властей имеют отношения множество мыслителей того периода, но обычно её основателем называют Ш.-Л. Монтескье, который наиболее последовательно изложил эту концепции в своих трудах, в том числе в своей фундаментальной работе «О духе законов» (1748 г.).
После того как учение о разделение властей было воплощено в законодательстве ряда государств, оно приобрело статус конституционного принципа демократического государства, определяющего основные начала построения системы органов власти.
Учение строиться на выделении трех видов власти (законодательной, исполнительной и судебной) и требовании об их распределении между различными государственными органами. Разделения властей предполагает специализацию государственных органов по видам государственной деятельности, по их функциональному признаку. Основная функция законодательных органов власти – принятие законов как высших по юридической силе нормативно-правовых актов. Органы исполнительной власти организуют практическое выполнение законов и иных правовых актов : они осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность, которая носит подзаконный характер. Органы судебной власти осуществляют правосудие, независимо от чьей бы то ни было воли и подчиняясь только законам.
Основанная цель разделения властей – избежать злоупотребления властью . Чтобы пресечь такую возможность, «необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». Благодаря принципу разделения властей в системе государственной власти устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. «Казалось бы – писал Ш.-Л. Монтескье, – эти три власти должны прийти в состояние покоя и бездействия. Но так как необходимое течение вещей заставит их действовать, то они будут вынуждены действовать согласовано». Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный организм.
Организационно-правовое выражение принципа разделение властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов. Система сдержек и противовесов, устанавливаемая в Конституции РФ и законах, представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной власти: законодательной, исполнительной, судебной, – благодаря которым создаются дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций, обеспечиваются свобода в обществе, защита прав и свобод человека и гражданина.
Применительно к законодательной власти элементами такой системы выступает четкая процедура законодательного процесса (право законодательной инициативы , порядок обсуждения законопроекта, принятия закона и его опубликования), право вето главы государства, временные рамки действия депутатского мандата и др. В отношении исполнительной власти в качестве ограничительных мер выступают принцип подзаконности правотворческой деятельности, институт импичмента президента и вотума недоверия правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов избираться в состав законодательных структур и др. Для судебной власти тоже есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся, например, в презумпции невиновности, принципе гласности и состязательности, институте отвода судьи.
Свое законодательное воплощение теория разделения властей нашла сначала в Конституции США 1787 года и Французской декларации прав человека и гражданина от 01.01.01 года. На протяжении XIX-XX вв. разделение властей завоевало все более широкие позиции, превратившись со временем в общепризнанный принцип цивилизации и демократии.
4.2 Принцип разделения властей в конституционном праве РФ. Для российского конституционализма принцип разделения властей достаточно нов. В советский период развития российского государства этот принцип отвергался как неприемлемый для социалистического государства, декларировавшего полновластие Советов народных депутатов, которое в то же время носило формальный характер, ибо фактически власть находилась у партийно-административных органов. Впервые принцип разделения властей в России был провозглашен в принятой 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, признавшей, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства. Затем он был введен в Конституцию РСФСР 1977 г., ст. 1 которой провозгласила разделение властей в качестве незыблемых основ конституционного строя России.
Принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Конституция РФ также отнесла принцип разделение властей к основам конституционного строя. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
4.3 Соотношение принципов разделения властей и парламентаризма. Теория разделения властей исходит из принципа равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем, еще со времен её основателей подчеркивается особая роль, которая отведена власти законодательной и органу, призванному его осуществлять – парламенту. Именно парламент – это орган, который выражает волю носителя суверенитета – народа. Поэтому с разделением властей тесно связана идея парламентаризма.
Понятие «парламентаризм» в литературе трактуется как верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним, либо как существенная роль парламента, т. е. нормальное его функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также и контрольными полномочиями. Таким образом, степень развития парламентаризма определяется, прежде всего, степенью самостоятельности парламента в осуществлении законодательной функции и возможности осуществлять контроль за исполнительной властью.
Термин «парламент» – родовое название высшего представительного и законодательного органа в демократических государствах. Официальные наименования, применяемые для обозначения высших органов законодательной власти, чрезвычайно разнообразны: «парламент» (Франция), конгресс (США), Сейм (Латвия), Сторинг (Норвегия) и др. В России, согласно формуле ст. 94 Конституции РФ 1993 г., используется «двойное» название: «Федеральное Собрание – Парламент России».
Разделение властей и парламентаризм взаимосвязанные и взаимозависимые государственно-правовые явления. При этом характер и степень развития парламентаризма в государстве напрямую зависит от того, как фактически реализован принцип разделения властей. Это в свою очередь обуславливается множеством факторов, наиболее важный из которых – форма правления государства. Категория формы правления государства показывает особенности организации верховной государственной власти, порядка образования и структуру высших государственных органов, а также характер их взаимоотношений друг с другом и населением.
4.4 Различные варианты реализации принципа разделения властей в зависимости от формы государственного правления. На основании формы правления выделяют следующие механизмы разделения властей:
1) разделение властей, характерное для президентских республик («жесткое» разделение властей);
2) разделение властей, характерное для парламентских монархий и республик («мягкое» разделение властей);
3) «смешанные» варианты разделения властей.
Принцип разделения властей получил наиболее последовательное воплощение (отсюда термин «жесткое») в условиях такой формы правления, как президентская республика. Президентская республика получила широкое распространение в странах Центральной и Южной Америки , Азии и Африки. Современные президентские республики представляют собой достаточно неоднородную группу стран, внутри которой можно выделить несколько вариантов реализации конституционного принципа разделения властей, отличающихся друг от друга полномочиями президента, характером его взаимоотношений с представительным органом, особенностями партийной системы и политического режима и др.
Президентские республики характеризуются значительной ролью президента в системе государственных органов. Президент является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он избирается независимо от парламента либо прямым голосованием избирателей, либо коллегией выборщиков. Президент сам формирует правительство, которое ответственно перед ним, но не перед парламентом. Члены правительства обычно назначаются из состава партии, победившей на президентских выборах, в результате чего возможно несовпадение партийного состава правительства и парламентского большинства (так называемое «раздельное властвование»).
Отличительной чертой президентской республики является жесткое разделение законодательной и исполнительной ветвей власти. Парламент не может вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе распустить парламент. Парламент может ограничивать действия президента с помощью законов и через утверждение бюджета. Президент обычно обладает правом отлагательного вето на решения парламента.
Классическим примером президентской республики являются США. Особенности закрепления компетенции высших органов государства в Конституции США отражают стремление её авторов не допустить как всевластия законодательного органа, так и единоличной тирании Президента.
В ряде государств президентские республики вследствие чрезмерной концентрации власти в руках президента трансформировались в суперпрезидентские (некоторые страны Латинской Америки). В таких государствах имеет место перекос системы сдержек и противовесов, серьезное смещение центра власти в сторону исполнительной ветви.
В парламентарной монархии и парламентской республике реализован, по сути, одинаковый механизм разделения властей. Эта «мягкая», или «гибкая», модель, предполагающая тесное сотрудничество и взаимодействие властей при верховенстве одной из них – власти выборного парламента.
В таких государствах действует конституция, принятая демократическим путем. Законодательной властью обладает избираемый парламент (по крайней мере, избирается его нижняя палата). Юридически главой государства является монарх (в монархии) либо президент (в республике). Однако его роль в управлении страной минимальна. Так, Конституция Японии 1946 г. прямо исключает из компетенции монарха полномочия, связанные с осуществлением государственной власти.
В парламентарной республике президент по конституции нередко наделяется широкими полномочиями, но осуществлять их может лишь по предложению («совету») правительства. Для минимизации роли главы государства в парламентской республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от народа (граждан-избирателей) и не мог противопоставлять себя парламенту, депутаты которого избираются непосредственно гражданами.
Исполнительная власть в таких государствах осуществляется правительством. По конституции оно обычно назначается главой государства, но такое назначение, как правило, – чисто формальный акт. На деле правительство формируется лидером партии большинства в парламенте, которого глава государства назначает премьер-министром. Назначить другого премьер-министра он не может, т. к. другой состав кабинета не будет в состоянии получить вотума доверия (утверждения) в парламенте при представлении парламенту правительственной программы. Лишь в тех случаях, когда в парламенте нет большинства какой-либо партии и политические партии не договорились о создании коалиционного правительства, монарх или президент может играть более самостоятельную роль в подборе кандидатуры премьер-министра.
Правительство в парламентарной монархии и парламентской республике ответственно только перед парламентом. Коллективная и (или) индивидуальная ответственность министров перед парламентом – основной принцип политической системы парламентских государств. Так, в соответствии с Конституцией Итальянской Республики «министры коллегиально ответственны за действия Совета министров и индивидуально – за действия своих ведомств ». Правительство в парламентарных государствах остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой парламентского большинства. Вотум недоверия, принятый парламентом (большинством голосов), обязывает правительство уйти в отставку. Наличие права вынесения вотума недоверия парламентом, как правило, сбалансировано возможностью правительства «просить» главу государству прибегнуть к досрочному роспуску парламента. При этом такая просьба согласно устоявшейся практике имеет обязательное для монарха либо президента значение.
Правительство наделено самыми широкими полномочиями, в том числе правом издания нормативных актов по различным вопросам общественной жизни. В свою очередь парламент располагает обширными контрольными полномочиями. Так, в Великобритании помимо стандартных полномочий по контролю за исполнением бюджета , существуют такие средства контроля, как вопросы министрам с дополнительными замечаниями, ежедневные получасовые дебаты, дебаты при роспуске на каникулы, выдвижение предложений отдельных депутатов, дни обсуждения финансовых вопросов, поправки к тронной речи, вопросы по заявлениям министров и т. д.
Усложнение общественной жизни и необходимость оперативного управления общественным развитием объясняют появление во второй половине XX века такого конституционно-правового феномена, как смешанная республика, которая занимает промежуточное положение между президентской республикой и парламентской и своеобразно соединяет в себе признаки обеих форм правления (Франция, Финляндия, Исландия, Ирландия, Португалия, Польша).
Для того, чтобы соединить позитивные элементы парламентарной (учет в политике государства соотношения политических сил в парламенте, а значит и общественного мнения) и президентской республики (стабильность правительства, единство исполнительной власти) и устранить негативные (частая смена правительства – в парламентской и высокий риск авторитарного режима – в президентской республике) предусматривается ряд дополнительных конституционных механизмов. Во-первых, в парламентарной республике вводиться ограничение вотума недоверия, а в президентской – создаются ограниченные формы вотума недоверия. Так, в Германии в качестве такого ограничивающего средства предусмотрен «конструктивный вотум недоверия»: недоверие канцлер считается принятым, если при внесении резолюции о недоверии указан его преемник. То есть, вотум недоверия выноситься с одновременным назначением нового канцлера, что исключает «бесправительственность» страны. При этом до формирования нового правительства, правительство, отправленное в отставку продолжает исполнять свои обязанности.
Смешение форм республик связано также с установлением в президентской республике ответственности перед парламентом отдельных министров. Кроме того, в некоторых президентских республиках создается особая должность административного премьер-министра. Причем, фактическим руководителем исполнительной власти остается президент. Именно он определяет политику правительства, а премьер-министр ведает только оперативной его деятельностью. Создание такой должности позволило установить ответственность всего правительства перед парламентом, оставляя в неприкосновенности фактического его руководителя – президента.
Таковы, основные механизмы разделения властей в зависимости от выбранной в государстве формы правления.
4.5 Реализация принципа разделения властей в современной России. По какой же схеме реализован принцип разделения властей в России?
Как уже отмечалось, в соответствии с Конституцией РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом ст. 11 Конституции РФ устанавливает, что на федеральном уровне государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ.
По логике разработчиков Конституции РФ исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ (ст. 110 Конституции РФ), законодательным органом является Федеральное Собрание – парламент России (ст. 94 Конституции РФ), а правосудие относиться к исключительной компетенции судов (ст. 118 Конституции РФ).
Кроме того, в перечень федеральных органов, осуществляющих государственную власть в России, включен (наряду с органами законодательной, исполнительной и судебной власти) Президент РФ. По мысли авторов Конституции России выборный Президент РФ занимает особое место в системе разделения властей. Он является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Если в соответствии с Конституцией РСФСР Президент РФ являлся высшим должностным лицом Российской Федерации и главой исполнительной власти в России, то по действующей Конституции РФ предполагается, что Президент РФ не относится ни к одной из ветвей государственной власти, однако тесно взаимодействует с ними, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государства. Тем самым, Президент РФ вынесен за рамки классического разделения властей. Это дало основание говорить, о выделении четвертой, президентской ветви власти.
Надо сказать, что во многих государствах «триадное» деление государственной власти подверглось модификации. Так, конституционная доктрина отдельных стран Латинской Америки исходит из четырех властей: дополнительно названа избирательная власть. Иногда фигурирует и большее количество «властей». Шесть властей были перечислены во второй Конституции Алжира 1976 г.: политическая, законодательная, исполнительная, судебная, контрольная и учредительная. В отечественной юридической литературе также некоторыми поддерживается выделение «неклассических» видов власти. Так, зачастую упоминают об особой контрольной власти, указывая на то, что органы контрольной власти не устанавливают общих правил поведения, не занимаются организаторской работой, не рассматривают конкретных уголовных или гражданских дел. Они занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений. В качестве органа контрольной власти представляется в основном прокуратура.
Однако стоит согласиться, с мнением о том, что выделение иных ветвей власти – это искусственная градация, несущая в себе некоторые элементы публицистики и представляющая смешение разнопорядковых понятий.
Наряду с этим, положение Президента РФ по Конституции РФ, дает основание говорить о нетрадиционности российской системы разделения властей. И эту нетрадиционность обуславливает, прежде всего, нетипичность выбранной формы правления. Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию республикой. В месте с тем, определить, какой вид республики предполагает Конституция РФ не так просто. Форма правления российского государства не укладывается ни в классическую парламентскую (ввиду отсутствия правила назначения премьер-министра и членов правительства из числа членов парламента и отсутствия принципа подотчетности правительства парламенту), ни в президентскую республику (вследствие того, что президент по конституционным нормам главой правительства не является).
Как было показано выше, главные отличительные черты форм парламентарной и президентской форм правления – это способ формирования правительства и характер его ответственности.
В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ формируется Президентом РФ. Президент РФ утверждает и структуру федеральных органов исполнительной власти. Наряду с этим, в вопросе формирования органа исполнительной власти Конституция РФ предполагает также и элемент парламентаризма – назначение Президентом РФ Председателя Правительства РФ возможно только с согласия нижней палаты российского парламента – Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ).
Ответственность Правительство в России несет, прежде всего, перед Президентом РФ. Президент РФ может в любое время принять решение об отставке Правительства РФ, принимает или отклоняет прошение Правительства РФ об отставке, назначает и освобождает от должности своими указами федеральных министров и заместителей Председателя Правительства РФ, контролирует соответствие постановлений и распоряжений Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ и в случае из противоречия может отменить их (статьи 114, 115, 117 Конституции РФ).
Наряду с этим, Конституция РФ также ввела и элемент, свойственный парламентарным государствам – вотум недоверия: в соответствии со ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ.
Многие видят в российской форме правления аналог полупрезидентской Французской Республики. Однако, как кажется, это сходство только по формальным организационным признакам. Более детальное рассмотрение системы власти в России и Франции наглядно демонстрирует ошибочность вывода об аналогии. Во-первых, Президент во Франции не поставлен над исполнительной власти, он органически вписан в нее. Некоторые положения Конституции Французской Республики прямо указывают на его существенную роль в руководстве правительством. Так, в соответствии со ст. 9 Конституции Французской Республики Президент Республики председательствует в Совете министров. При этом указывается, что Премьер-министр может лишь в исключительных случаях замещать Президента в качестве председателя на заседаниях Совета Министров.
Во-вторых, во Франции наряду с «сильным» президентом сосуществует «сильный» премьер-министр и «сильное» правительство. «Правительство определяет и проводит политику нации», – гласит Конституция Французской Республики. В соответствии же с Конституцией РФ основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент РФ. Причем именно это полномочие во многом определяет огромное влияние Президента РФ не только на исполнительную, но и на законодательную и судебную власть.
В-третьих, роль парламента во Франции значительно выше, нежели чем в России. Это доказывает практика «раздельного властвования», когда должности президента и премьер-министра занимали представители, конкурирующих политических сил. Так, например, Президент Ф. Миттеран смирился в 1986 и 1993 гг. с результатами парламентских выборов, на которых его политические оппоненты одержали победу, назначив соответственно Ж. Ширака в 1986 г. и Э. Баладюра в 1993 г. во главе Правительства. И это, несмотря на то, что формально для назначения премьер-министра по Конституции Франции не обязательно согласие представительного органа. В России же все наоборот – формальностью является согласие парламента с предложенной Президентом РФ кандидатурой премьера. Конечно, здесь можно вспомнить случай, когда в 1998 г. парламент дважды не согласился с предложением Президента РФ вернуть на пост Председателя Правительства РФ, заставив его в итоге предложить кандидатуру, обладающего в то время серьезным авторитетом среди парламентариев и в обществе. Однако это было время глубокого политического кризиса, являющегося следствием острой финансово-экономической дестабилизации в августе 1998 г. и рискующего перерасти в политический переворот. В обычной же политической обстановке российский парламент реально не может влиять на ситуацию с выбором Председателя Правительства РФ.
Таким образом, учитывая огромную роль Президента РФ, фактическую и юридическую подчиненность Председателя Правительства РФ и министров Президенту РФ и полную ответственность Правительства РФ перед ним, а также незначительную роль парламента в решении вопросов формирования исполнительной власти и контроля за её деятельностью, стоит признать Россию – суперпрезидентской республикой. При этом Президент в РФ явно тяготеет к власти исполнительной, а наделение его целым рядом не свойственных исполнительной власти полномочий никак не говорит о возникновении нового вида власти – президентской. Это скорее простое искажение теории разделения властей, приводящее к занижению в общественно-политической жизни роли иных высших органов государственной власти, в том числе и парламента.
4.6 Принцип разделения властей и правотворческая функция парламента. Прежде всего, парламент в российской системе разделения властей является законодательным органом. В этой связи, выяснить его роль и взаимоотношения с другими ветвями власти в законотворчестве представляется наиболее важным.
В соответствии с Конституцией РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой. Таким образом, в строгом смысле законотворческим органом в России является не весь парламент в целом, а только его нижняя палата. Вместе с тем, за Советом Федерации Конституция РФ закрепляет полномочия контроля за исходящим от Государственной Думой законодательством: принятые нижней палатой законы передаются в Совет Федерации в целях их одобрения. Одобрение может осуществляться двумя способами: голосованием за закон более половиной членов верхней палаты либо фактом его оставления без рассмотрения в течение 14 дней. Однако, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ законы по целому ряду важных вопросов подлежат обязательному рассмотрению. При этом отклоненный Советом Федерации закон может быть принят повторно Государственной Думой только квалифицированным большинством в две трети. Таким образом, учитывая, что полномочия верхней палаты достаточно значимы для законотворческой деятельности утверждение о том, что законодательная власть принадлежит парламенту в целом, а не какой-либо его палате не подлежит сомнению и пересмотру, а российский парламент стоит рассматривать именно как единое целое.
В отечественном обществоведении понятие "парламентаризм" трактуется по-разному, хотя в общем речь идет о парламентской системе организации и функционирования верховной государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций. В узком смысле слова под парламентаризмом понимается верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним. В широком смысле - его существенная роль, т.е. нормальное функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также контрольными полномочиями. Мы разделяем мнение А. Оболонского о значимости для самой сути парламентаризма и законотворчества политико-правовой ориентации на культуру диалога, поиск конструктивного компромисса. Представляется справедливым суждение И. Кривогуза о парламентаризме как о способности представительного органа свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов. Причем подразумевается, что речь идет о демократически легитимированном народном представительном органе, действующем в системе разделения властей.
Демократически последовательно осуществляемый принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной) предполагает главенство законов, самостоятельность, а также баланс полномочий всех ветвей власти, наличие системы их взаимных сдержек и противовесов. Это исключает перенесение центра властных отношений, всей полноты власти на одну из них, а также необходимость правового, конституционного обеспечения того, чтобы соблюдалось разделение властей и имелись соответствующие процедуры [I].
Парламентаризм в России
Очевидно, первостепенное значение при его рассмотрении имеет характеристика нашего парламента - Федерального Собрания Российской Федерации и его конституционной основы, являющейся базой и для разделения властей в России.
Здесь и далее следует ограничиться главным образом весьма лаконичными, обобщенными характеристиками. Это диктуется тем, что уже существуют масса материалов, описывающих, исследующих, характеризующих, оценивающих современный российский парламент; опубликован всесторонний и глубокий анализ его формирования, структуры, механизмов деятельности, законотворчества (в первом созыве) .
В Конституции РФ 1993 года закрепляется осуществление государственной власти в России на основе разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), а также самостоятельность соответствующих органов власти. Согласно Конституции, российский парламент - Федеральное Собрание РФ - это представительный и законодательный орган.
Конституция существенно сократила правомочия парламента, почти полностью лишив его контрольных функций, ограничила и законотворческие. Да и закрепленные за ним права фактически урезались, тем более что для реализации многих из них не было законодательной базы. Этому служила и предусмотренная структура парламента;
Однако положительно то, что в новом российском парламенте не реализовались негативные "соблазны" парламентаризма: Федеральное Собрание РФ не стало ни исключительным властным центром, источником и средоточием всех других государственных властей, на что претендовал его предшественник (Верховный Совет), ни "говорильней", имеющей лишь косвенное отношение к реальному законодательству.
Мы не можем согласиться с суждениями о том, будто Конституция РФ (1993 г.) делает российский парламент недееспособным. Кроме того. Государственная Дума оказалась в состоянии расширить свои полномочия, в том числе и контрольные, обретя таким образом, вопреки Конституции, в частности, и право на депутатский запрос . Это право активно использовалось членами Госдумы. В 1994 году было 40 запросов, в 1995-м - 172, в 1996-м - около 600, за весеннюю сессию 1997 года - 951, в том числе 537 - правительству РФ, 167 - Генеральной прокуратуре, 195 - руководителям федеральных ведомств. При этом 70% ответов из правительства подписаны его председателем или заместителями председателя. Ныне во вступившем в силу новом Регламенте нижней палаты предусмотрен "парламентский запрос" от депутата или парламентского объединения, который принимается на пленарном заседании Госдумы, подтверждается ее специальным постановлением, содержит не только постановку проблемы, но и предложение конкретных мер для ее разрешения .
Весьма показательна также характеристика происходящего, данная первым заместителем спикера Госдумы, хотя, по-видимому, и преувеличенно оптимистичная, но отражающая действующую тенденцию: "Тихой сапой Госдума первого и второго созыва с 1994-го по 1998 год приняла около двух тысяч федеральных законов, которыми сегодня не урегулировано разве что северное оленеводство. Налоги регулируются законами, бюджет утверждается только законом, таможенные правила - законом, приватизация регулируется законом, перечень приватизируемых объектов утверждается законом... Дума в каждый закон вписывает статью о своем контроле" .
Вместе с тем дееспособность Госдумы во многом зависит от нее самой. Она излишне политизирована, и это негативно сказывается на всей ее деятельности. Госдума нарушает собственный регламент, впустую тратит значительную часть времени, особенно пленарных заседаний (одна минута стоит 1,7 тыс. руб). Наряду с необходимыми действиями по защите своего властного статуса она склонна неоправданно и резко конфликтовать с исполнительной властью, заниматься демонстрациями своей властности. В основной сфере деятельности Госдумы по законодательству сказывается большая неупорядоченность в сочетании с политизированным популиз-мом. В результате в законодательстве преобладает число, притом недостаточное, а не умение.
Например, по программе Госдумы на осенней сессии 1997 года предполагалось рассмотреть 502 законопроекта. В течение сентября - ноября было рассмотрено и принято в разных чтениях всего 135 законопроектов. При этом из 30, принятых в трех чтениях, доведенных, казалось бы, до уровня законов, 12 были в дальнейшем отклонены: 7 - Советом Федерации и 5 - Президентом. В итоге за весь 1997 год было обсуждено 417 законопроектов, принято 245 законов, но подписаны Президентом и стали законами лишь 154.
У Госдумы немало достижений по осуществлению кодификации, разработке базовых законов. Но в общем ее деятельность оказывается совершенно недостаточной, особенно с учетом? необходимости кардинального обновления правовой базы сфер общественной жизни, в частности экономических отношений, кодификации законода-
тельства . Госдума не обеспечивает своим законотворчеством и реализацию ряда кардинальных положений Конституции РФ по правам человека. В стране остро ощущается недостаточность законодательного оснащения повседневной деятельности в самых разных областях общественной жизни. В результате усиливается регулирование ее президентскими указами, что сказывается и на практике.реализации принципа разделения властей.
По многим признакам российским парламентариям недостает профессионализма, в первую очередь политического. Это, в частности, выразилось и в позиции Думы по отношению к войне в Чечне, и к развитию в стране фашистских тенденций, и в "реакции" - безразличии членов Совета Федерации к националистическим, антисемитским выпадам губернатора Н.Кондратенко, в том числе на заседании парламента. Нередко далеко не профессионально используется парламентская трибуна, свобода слова депутата, да и возможности его деятельности как члена парламента. Печально известны "истории" с многочисленными помощниками депутатов, заявления о массовой коррумпированности думцев, их старание законодательно закрепить для себя громадные, необоснованные привилегии.
Например, пенсия депутата Госдумы составляет 3,5 тыс. рублей в месяц (на 200 руб. больше, чем у бывшего президента СССР М. Горбачева); между тем федеральный министр, выходя на пенсию, может рассчитывать на 1825 руб.; "за особые заслуги" космонавтам, некоторым народным артистам и др. специальным указом президента может быть назначена пенсия, которая составляет 388 руб. плюс 10 минимальных окладов. На балансе Думы находятся свыше 500 гостиничных номеров и квартир, почти в два раза больше, чем депутатов - немосквичей; на жилье тратится свыше половины выделяемых ей денег. У депутатов (на уровне федеральных министров) ежемесячное денежное вознаграждение 6 тыс. руб., определенное с учетом должностных окладов, надбавок и других выплат. Однако, по данным проверки Счетной палаты, с учетом всех годовых выплат (премиальных, отпускных, лечебных, кормовых, проездных и пр.) среднемесячный совокупный заработок депутата составляет сумму, эквивалентную 24 тыс. руб. Запрос редакции "Аргументы и факты" о декларировании депутатами их доходов уже второй год безответно находится в Госдуме .
С непрофессионализмом связаны вообще многие огрехи и в законотворческих действиях Госдумы, стремление их политизировать, соответственно использовать парламентские слушания, принимать не имеющие юридической силы постановления, заниматься бесперспективными потугами на объявление импичмента президенту и др. Между тем глава Комитета по законодательству А. Лукьянов пытается представить митингово-постановленческую деятельность думцев как законотворческую. По поводу принятых ими постановлений - "полторы тысячи -по политическим вопросам" - он заявляет, что тем самым "излагается политическая позиция депутатов, отражая характер Думы как представительного органа. Вот что такое, законодательный процесс". .
В отличие от Госдумы члены Совета Федерации подчас отстаивают интересы не всей России, а лишь отдельных ее частей, но менее политизированы, более прагматичны и уравновешены. Отвечая на вопрос, в чем разница в умонастроениях верхней и нижней палат парламента, председатель Совета Федерации Е. Строев отмечал, что "губернаторы ближе стоят к жизни, пролоббйровать у нас тяжелее. Еще одно отличие в том, что у Совета Федерации нет яркой политической окраски, мы не политизируем законы, никакой из них нельзя провести, только опираясь на цвет знамени" .
